حقوق و قواعد حمایتی پناهندگان
گرچه پناهندگی سابقه ای طولانی دارد، لیکن حقوق پناهندگان به شکل جدید آن در دهه های اخیر و از قرن بیستم مطرح شده است. برای ترسیم حقوق پناهندگان در حقوق بین الملل به صورت کلی طرف نظر از موارد خاص و منطقه ای، به منابع مختلفی می توان استناد کرد، پاره ای از این منابع مشخصا برای پناهندگان وضع شده اند و در مقابل برخی مقررات و اسناد حقوق بشری هستند که به حقوق پناهندگان به دلیل این که جزء مفاهیم حقوق بشری هستند نیز پرداخته اند.

مبحث اول: مقررات بین المللی خاص پناهندگان

در این مبحث به حقوق و قواعد حمایتی پناهندگان از دیدگاه مقرراتی می پردازیم که خاص پناهندگان وضع شده اند.

گفتار اول: قواعد حمایتی پناهندگان در کنوانسیون ۱۹۵۱

اکثر مواد قانونی کنوانسیون ۱۹۵۱ از طریق مقایسه رفتار مشابه با اتباع خود و یا سایر بیگانگان در قلمرو خاک یک کشور، حقوقی را به پناهندگان اعطا می نمایند و بسیاری از این حقوق اعطایی به پناهندگان، با حقوقی که به اتباع یک کشور اعطا می گردند برابرند. در این مبحث به قواعد حمایتی پناهندگان در کنوانسیون مذکور می پردازیم:

الف: اخراج[۱]

دول متعاهد، پناهنده ای را که به طور قانونی در سرزمین آنها به سر می برد اخراج نخواهد کرد، مگر به دلایل حفظ امنیت ملی یا نظم عمومی و در این صورت اخراج چنین پناهنده ای فقط زمانی صورت خواهد گرفت که طبق موازین قانونی اتخاذ شده باشد و در این حالت به پناهنده مذبور اجازه داده می شود که برای رفع اتهام از خود مدارکی ارائه دهد و به مقامات صلاحیت دار مراجعه نماید، مگر آن که این امر به دلایل امنیت ملی میسر نباشد. دول متعهد به چنین پناهنده ای فرصت متناسب خواهند داد تادراین مدت بتواند از طریق قانون مذبور ورود به کشور دیگر را تحصیل کند.

مطالب مذکور را می توان به عنوان معیاری مثبت در حمایت از پناهندگان فرض نمود که مشابه آن در سایر اسناد حقوق بشری نیز آمده است: اسنادی چون میثاق حقوق مدنی و سیاسی که با ذکر جزئیات بیشتر، بیگانگان را در مقابل اخراج از خاک کشور پذیرنده حمایت می کند[۲].

از سوی دیگر، حقوق بین الملل عرفی نشانگر آن است که استثنائات مذکور در این کنوانسیون[۳] نمی توانند برای دولت ها به دستاویزی در اخراج پناهندگان تبدیل شوند؛ پناهندگانی که ممکن است به تبع اخراج در معرض ایذا و شکنجه قرار گرفته و آزارهای جسمی و روحی فراوانی را متحمل شوند.

در همین ارتباط تصمیمات و آراء دادگاه اروپایی حقوق بشر حاکی از ممنوعیت مطلق اخراج بیگانگان اعم ازپناهنده و غیرپناهنده در دو وضعیت خاص می باشد:

۱- مادامی که احتمال شکنجه یا رفتار بی رحمانه وجود داشته باشد

۲- مادامی که احتمال زوال بنیاد خانواده و اتحاد آن وجود داشته باشد.

و بر همین اساس، دادگاه مذبور در قضیه Soering [4] معتقد است که استرداد منجر به رفتار غیرانسانی و بی رحمانه خواهد شد و یا در قضیه Moustaquim [5] صرف تظر از مواردی که فرد محکوم به ارتکاب جرایم جنایی گردیده بود، هرگونه استرداد و اخراج را که نتیجه اش در معرض خطر قرار دادن بنیان خانواده گردد، منع نمود.

همچنین تصمیمات «کمیته حقوق بشر سازمان ملل» نشان می دهد که حمایت در مقابل اخراج، به افرادی به غیر از پناهندگان نیز تسری می یابد و از مصادیق آن می توان به زمانی که حق حیات، آزادی رفت و آمد و بنیان خانوادگی در معرض خطر است و یا افراد موضوع شکنجه و رفتارهای موهن قرار گرفته اند، اشاره نمود. لازم به ذکر است که در تمامی موارد فوق الذکر، دولت ها مکلف شده اند تمامی سعی خود را از طریق اعمال موازین قانونی مناسب – در حمایت از پناهندگان و سایر افراد در معرض خطر به عمل آورند، با این حال دولت ها در عمل، پایبندی چندانی بدان ندارند و این موارد را صرفا توصیه تلقی می نمایند.

در آخر لازم به توضیح است که اعطای مجوز تقاضای استیناف در برابر اخراج و همچنین مراجعه پناهندگان به مقامات صلاحیت دار یا شخص یا اشخاصی که مقامات صلاحیت دار تعیین نموده اند، همگی باید با قاعده کلی نحوه رفتار با اتباع بیگانه تطابق داشته باشد. در حقیقت هر یک از دول متعاهد در مورد پناهندگان همان رژیمی را معمول خواهند داشت که با بیگانگان به طور کلی به عمل می آورند جز در مواردی که به موجب مقررات کنوانسیون ۱۹۵۱ رژیم بهتری مقرر گردیده است[۶].

ضمنا این مطلب که حقوق ویژه ای در قبال پناهندگان اعمال می گردد، بدان معنا نیست که این حقوق در قبال سایر بیگانگان مجری نیستند. برای مثال اگر در زمان اخراج به یک پناهنده فرصت مناسب خواهند داد تا در این مدت بتواند از طریق قانون مجوز ورود به کشور دیگری را تحصیل کند، در مقابل و در شرایطی کاملا مساوی، چنین حقی به یک بیگانه نیز اعطا می گردد.

ب: اصل ممنوعیت اعاده (بازگرداندن)

ممنوعیت اعاده از جمله حقوق عرفی بین المللی است که تمامی دولت ها صرف نظر از عضویت در کنوانسیون حقوق پناهندگان در تمامی زمان ها موظف به رعایت آن هستند. هرچند رعایت این الزام در زمان مواجهه با درخواست های انفرادی پناهندگی دشوار به نظر نمی رسد اما اعمال آن در زمان وقوع مخاصمات مسلحانه ای که کشورهای همسایه را در معرض هجوم سیل عظیم پناه جویان قرار می دهد، می تواند به بروز مشکلات عدیده ای (بویژه به لحاظ امنیتی) برای دولت های میزبان منتهی شود.

به لحاظ اهمیت این بحث، در ابتدا مروری به تاریخچه و نحوه شکل گیری اصل منع اعاده و جایگاه آن در اسناد بین المللی و رویه دولت ها می اندازیم و در پایان دیدگاه کنوانسیون ۱۹۵۱ را بررسی می کنیم.

۱- اصل ممنوعیت اعاده: تعریف و تاریخچه شکل گیری

منع اعاده یا Non-refoulement که اصطلاح رایج آن در زبان فارسی رد مرز است، از کلمه فرانسوی refouler ریشه می گیرد که در لغت به معنای رد کردن یا بازگرداندن[۷] دشمنی است که قادر به شکستن خطو دفاعی طرف مقابل خود نمی باشد[۸]. اصطلاح منع اعاده در حقوق پناهندگان به ممنوعیت بازگرداندن فرد پناهنده به کشوری دلالت دارد که ممکن است در آن حیات یا ازادی وی به علت نژاد، مذهب، ملیت، عضویت در گروه سیاسی یا تعلق به دستجات اجتماعی در معرض تهدید قرار گیرد[۹].

اولین سندی که در آن اصل ممنوعیت اعاده پناهندگان مورد تصریح واقع شده، کنوانسیون مربوط به وضعیت بین المللی پناهندگان[۱۰] است که در سال ۱۹۳۳ به تصویب رسید. دولت های عضو این کنوانسیون در ماده سه آن تعهد کردند جز در مواردی که امنیت ملی یا نظم عمومی آنها ایجاب می کرد از انجام اقداماتی مانند اخراج یا عدم قبول پناهندگان در مرزها خودداری کنند. این ماده در زمان خود با اقبال دولت ها مواجه نشد. در واقع از میان هشت دولتی که به آن کنوانسیون پیوستند سه دولت صراحتا حق خود را نسبت به اصل ممنوعیت اعاده پناهندگان محفوظ نگه داشتند.

جزییات بیشتر درباره این پایان نامه   :

پایان نامه حقوق : بررسی تطبیقی حقوق پناهندگان در اسلام و حقوق بین الملل
اتخاذ این موضوع روند تدوین این اصل را متوقف نکرد. ممنوعیت اعاده طی سال های بعد در قراردادهای ۱۹۳۶ و ۱۹۳۸ در مورد پناهندگان آلمانی گنجانده شد و به موجب آن دولت های طرف قرارداد تعهد کردند تا جز به اقتضای نظم عمومی یا امنیت ملی یا به علت اهمال پناهندگان در انتخابات کشور ثالث، از بازگرداندن آنها به کشور متبوعشان خودداری نمایند[۱۱].

با پایان جنگ جهانی دوم، گرچه موضوع حمایت از پناهندگان در برخی از قراردادهای منعقده گنجانده شد اما تعداد این اسناد به اندازه ای کم و مواد آنها به قدری محدود بود که ممنوعیت اعاده مجال ظهور نیافت[۱۲]. تنها پس از تصویب قطعنامه (۱)۸ مجمع عمومی سازمان ملل مورخ ۱۲ فوریه ۱۹۴۶ بود که برای اولین بار یک سند با عبارات زیر بر ممنوعیت اعاده پناهندگان به کشور متبوعشان تصریح می کرد: «پناهندگان و آوارگانی که دلایل معتبری بر عدم بازگشت به وطنشان دارند، نباید وادار به بازگشت شوند[۱۳]».

پس از این قطعنامه مهمترین سند بین المللی در حوزه حقوق پناهندگان، کار تهیه آن از سال ۱۹۴۹ توسط کمیته ویژه شورای اجتماعی در مورد «بی تابعیتی و مسائل مرتبط[۱۴]» آغاز و بالاخره در سال ۱۹۵۱ به تهیه سندی با ۴۶ ماده منتهی شد پایه پذاری شد که کنوانسیون سازمان ملل در مورد وضعیت پناهندگی می باشد.

۲- اصل ممنوعیت اعاده و اسناد بین المللی[۱۵]

اصل ممنوعیت اعاده علاوه بر کنوانسیون ۱۹۵۱ سازمان ملل در مورد وضعیت پناهندگان[۱۶] در برخی دیگر از معاهدات بین المللی و منطقه ای به صور مختلف مورد توجه واقع شده است. گرچه تمامی این اسناد صراحتا ناظر به پناهندگان نیستند اما بر تعهدی عام دائر بر ممنوعیت بازگرداندن افراد به کشوری دلالت دارند که حیات یا آزادی افراد در آن ممکن است با بازگشت در معرض تهدید قرار گیرد. کنوانسیون چهارم ژنو در مورد حمایت از افراد غیر نظامی در زمان جنگ (۱۹۴۹)[۱۷] و نیز کنوانسیون ممنوعیت شکنجه و سایر رفتارها یا مجازات های وحشیانه، غیرانسانی و خوارکننده (۱۹۸۴)[۱۸] از اسنادی هستند که به این مطلب اشاره دارند[۱۹]. علاوه بر اسناد جهانی مذبور در برخی اسناد منطقه ای نیز تعهد به ممنوعیت اعاده یافت می شود که در این میان می توان به کنوانسیون آمریکایی حقوق بشر[۲۰] «پیمان سن خوزه» (۱۹۶۹)[۲۱] و کنوانسیون سازمان وحدت آفریقا در مورد جنبه هایی خاص از مسائل پناهندگی[۲۲] در آفریقا (۱۹۶۹)[۲۳] و منشور آفریقایی حقوق بشر و مردم[۲۴] (۱۹۸۱)[۲۵] نیز حاوی مقررات مشابهی در این خصوص می باشند. به همین ترتیب در میان اعلامیه ها و قطعنامه های صادره توسط مجمع عمومی سازمان ملل و دیگر نهادها و ارکان بین المللی و منطقه ای نیز اشاره به ممنوعیت اعاده قابل مشاهده است.

مجمع عمومی سازمان ملل علاوه بر آنکه در اعلامیه مربوط به پناهندگی سرزمینی (۱۹۶۷)[۲۶] دولت ها را از رد، اخراج یا بازگرداندن اجباری پناهندگان به کشوری که ممکن استفرد را تحت تعقیب قرار دهد، باز می دارد[۲۷]، طی قطعنامه ها و اعلامیه های جداگانه ای تعهد به خودداری از بازگرداندن افراد را به کشوری که ممکن است در آن افراد در معرض اعدام های خودسرانه، یا ناپدید شدن اجباری واقع شوند نیز تسری می دهد. قطعنامه مربوط به اصول پیشگیری و پی گیری موثر اعدام های خودسرانه، غیرقانونی و فوری (۱۹۸۹)[۲۸] و اعلامیه حمایت از افراد در برابر ناپدید شدن اجباری[۲۹] دو نمونه از همین موارد است.

۳- اصل ممنوعیت اعاده و رویه دولت ها

رویه دولت ها در مورد حدود اعمال اصل ممنوعیت اعاده به طور اصولی از موضعی سرچشمه می گیرد که نسبت به زمان اعمال عنوان پناهنده، با لحاظ کلیه آثار حقوقی آن، بر متقاضیان پناهندگی اتخاذ می شود. در حالی که مطابق نظر برخی دولت ها و غالب علمای حقوق بین الملل به مجرد تحقق شرایط مذکور در کنوانسیون ۱۹۵۱ وضعیت پناهندگان[۳۰] فرد، واجد شرایط پناهندگی و مستحق برخورداری از حقوق پناهنده شناخته می شود؛ اکثر دولت ها از اعمال حقوق حاکمه خود در تشخیص و اعطای وضعیت پناهندگی جانبداری می کنند.

دولت ها در به رسمیت شناختن امکان اعمال اصل ممنوعیت اعاده نسبت به افرادی که بنا به دلایل بشردوستانه تحت چتر حمایتی کمیساریای عالی سازمان ملل در امور پناهندگان قرار گرفته اند نیز از موضع واحدی پیروی نمی کنند. برخی دولت ها مانند سوئیس اعمال این اصل را محدود به پناهندگان مشمول تعریف کنوانسیون ۱۹۵۱ می دانند، حال آنکه برخی دیگر مانند سوئد از تسری آن به کلیه کسانی که به جهاتی دیگر مانند مخاصمات مسلحانه یا فقر شدید وادار به ترک کشور خود می شوند جانبداری می کنند[۳۱].

۴- اصل ممنوعیت اعاده و کنوانسیون ۱۹۵۱

اصل «ممنوعیت اعاده» به عنوان یک معیار کلیدی حمایت از پناهندگان شناخته شده است بگونه ای که هر ساله مجمع عمومی سازمان ملل متحد ضمن بحث از فعالیت های کمیساریای عالی ملل متحد برای پناهندگان قویا «اهمیت احترام کامل به اصل عدم اعاده و بازگرداندن» را یادآوری می کند ضمن آنکه بسیاری از علما حقوق بین الملل، اصل «ممنوعیت اعاده» را که به اصل «منع بازگرداندن» نیز معروف است به عنوان اساسی ترین مبحث حقوق پناهندگان و هسته مرکزی آن تلقی می کنند که از کنوانسیون ۱۹۵۱ سرچشمه می گیرد[۳۲].

به خوبی قابل درک است که شمار زیاد دولت های عضو کنوانسیون ۱۹۵۱ بر اهمیت این اصل کلیدی و محوری می افزاید و از یو دیگر مقررات همین کنوانسیون بر اهمیت این اصل افزوده و الزام عملی دولت ها را موجب می شود[۳۳].

ج: آزادی رفت و آمد[۳۴]

مقررات کنوانسیون ۱۹۵۱، ارائه گر حقوق مثبته دیگری برای پناهندگان می باشند که بدان ها مجوز مسافرت به خارج از کشور پذیرنده و بازگشت بدان را می دهند. مقرراتی همچون مساعدت اداری جهت آزادی رفت و آمد، اوراق هویت و اسناد مسافرت راجع به همین حقوق مثبته می باشند[۳۵].

در نگارش این مقررات سعی بر آن بوده تا آنجا که ممکن است از میزان تبعیضاتی که پناهندگان از آن رنج می برند، کاسته شود از سوی دیگر، این مقررات همگام با دکترین «عدم اعاده» به عنوان ابزار تفسیری در جهت اعمال مقررات ماده ۱۲ میثاق حقوق مدنی و سیاسی[۳۶] درقبال پناهندگان به کار می روند و کمیته حقوق بشر سازمان ملل نیز بالاخص در قضیه Stewart[37] از آن به نفع پناهندگان و آوارگان بهره می جوید[۳۸].

د: ورود غیرقانونی[۳۹]

پناهندگان براساس مقررات بین المللی[۴۰] به دلیل ورود غیرقانونی شان به خاک یک کشور مجازات نمی شوند و دولت های متعاهد پناهندگانی را که آزادیشان در معرض تهدید بوده و بدون اجازه به سرزمین آنها وارد شده یا در آنجا به سر می برند به خاطر این که بر خلاف قانون وارد سرزمین آنها شده اند یا در آن به سر می برند، مجازات نخواهند کرد، البته مشروط بر این که بلادرنگ خود را به مقامات مربوطه معرفی کرده و دلایل قانع کننده ای برای ورود یا حضور غیرقانونی خود ارائه دهند. همچنین دول متعاهد نسبت به رفت و آمد این قبیل پناهندگان محدودیت هایی غیر از آنچه لازم باشد قائل نخواهند شد.

مقررات مربوط به ورود غیر قانونی غیر از کنوانسیون ۱۹۵۱ در سایر معاهدات حقوق بشری نیامده است و این به عنوان یک معیار مثبت دیگر به نفع پناهندگان و مختص سیستم حمایتی آنها تلقی می گردد. این مقررات به «کمیته حقوق بشر» و سایر نهادهای حقوق بشری اجازه می دهد تا در راستای اهداف خاصشان، عبارت «هرکس قانونا در سرزمین دولتی مقیم باشد[۴۱]»مذکور در مواد ۱۳ و۱۲ میثاق بین المللی حقوق مدنی- سیاسی را بهتر تفسیر کند و از این طریق دریابند که چه افرادی از حقوق مذکور در میثاق حقوق مدنی و سیاسی متمتع می گردند. بنابراین افرادی که براساس قواعد مذکور در کنوانسیون ۱۹۵۱ رسما به عنوان پناهنده شناخته می شوند، موضوع سیستم حمایتی میثاق حقوق مدنی و سیاسی نیز قرار می گیرند؛ این بدان دلیل است که پناهندگان به طور قانونی در سرزمین دولت پذیرنده مقیم شده اند، مگر آن که در نهایت و به دلیل خاصی از جمله واجد شرایط نبودن، به عنوان پناهنده شناخته نشوند.

فقد مقررات مشابه در میثاقین «حقوق مدنی و سیاسی» و «حقوق اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی» بدان معنا نیست که سایر اتباع خارجی در زمان ورود غیر قانونی شان به خاک یک کشور از سیستم حمایتی بهره مند نیستند. برای مثال در این مورد خاص مقررات «کنوانسیون بین المللی ۱۹۹۰ در حمایت از تمامی کارگران مهاجر و اعضای خانواده آنها[۴۲]» حقوقی را به کارگران حتی به آن دسته از کارگران مهاجری که وضعیت عادی ندارند و دارای شرایط متفاوتی هستند اعطا می کنند.

کمیته حقوق بشر سازمان ملل متحد با مداقه در مفهوم «ورود غیرقانونی» دارای صلاحیت گسترده در بررسی این مفهوم بوده[۴۳] و در کمیته عمومی شماره ۱۵ بدان پرداخته است. در این راستا کمیته حقوق بشر عملکرد دولت ها در قبال اتباع خارجی را مور مداقه قرار داده و نحوه اجرای مصونیت مذکور در ماده ۳۱ کنوانسیون ۱۹۵۱ را به عنوان یک معیار مثبت و ضروری در ارتباط با حق ورود به خاک کشور دیگر- بررسی می نماید: در این راستا یکی از مهمترین موارد بررسی، میزان انطباق عملکرد دولت ها با اصل «عدم تبعیض» است.

هـ: کسب تابعیت[۴۴]:

مبحث «کسب تابعیت» قضیه ای است که بستگی کامل به تصمیم یک دولت داشته و مبتنی بر حاکمیت سرزمینی اش می باشد و دولت ها «تا آنجا که ممکن است» باید جهات کسب تابعیت پناهنده را فراهم سازند[۴۵].

با توجه به معنای عبارت « تا آنجا که ممکن است» هر دولت در صورت عدم موافقت با تقاضای کسب تابعیت یک پناهنده و رد نمودن آن موظف است مستندات قانونی خود را به تفصیل بیان نماید و این بدان دلیل است که انتظار می رود دولت ها همان گونه که به سایر اتباع خارجه، اجازه حضور و اقامت در خاک سرزمین خویش را می دهند به پناهندگان نیز اجازه دهند تا به گونه ای مشابه تابعیت کشور پذیرنده را کسب نمایند.

و: سایر قواعد حمایتی کنوانسیون ۱۹۵۱[۴۶]

علاوه بر قواعد حمایتی که در بالا ذکر شد، کنوانسیون ۱۹۵۱ یکسری حمایت های دیگری را نیز آورده است که بر مبنای حقوق اتباع همان دولت برای پناهندگان تنظیم می شوند که عبارتند از: دین[۴۷]- عدم تبعیض[۴۸]- اشتغال یا دستمزد[۴۹]- جیره بندی[۵۰]- تعلیمات[۵۱]- مالکیت معنوی و صنفی[۵۲]- حق مراجعه به دادگاه ها[۵۳]- تعلمیات عمومی[۵۴]- امور خیریه[۵۵]- قوانین کار و بیمه اجتماعی[۵۶]- مالیات و عوارض اشاره[۵۷] نمود. همچنین برخی حقوق نیز برابر با سایر بیگانگان به پناهندگان اعطا می گردد که از آن جمله می توان به معافیت از عمل متقابل[۵۸]، اموال منقول و غیرمنقول[۵۹]، حق عضویت[۶۰]، اشتغال به کارهای آزاد[۶۱]، حرفه های آزاد علمی[۶۲]، مسکن[۶۳] اشاره نمود.

گفتار دوم: حمایتهای امدادی (UNHCR)