نارسایی های کنوانسیون ۱۹۵۱در حمایت از پناهندگان و راهکارهای اجرای موثر آن
الف: نارسایی های کنوانسیون ۱۹۵۱ در حمایت از پناهندگان

این ادعا که کنوانسیون ۱۹۵۱ فارغ از هرگونه نقصی، پناهندگان را به طور کامل حمایت نموده است، ادعایی نادرست و غیرقابل قبول است. چه بسا نواقص و ابهام های عمدی و غیرعمدی و عدم وجود ضمانت اجرای جدی در بسیاری از موارد، کنوانسیون را به مجموعه ای ظاهری و تشریفاتی بدل کرده به صورتی که کشورها از آن به سود خود استفاده کرده و همواره آن را به نفع خویش تفسیر می نمایند.

ازسوی دیگر خود کنوانسیون ۱۹۵۱ عملا دست کشورهای پذیرنده را با این مجوز که کنوانسیون آنجایی که با منافع ملی شان انطباق نداشت آن را به اجرا در نیاورند، نسبت به تخطی از آن بازگذاشته است. چنان که ایران نیز هنگام الحاق به کنوانسیون مذکور و پروتکل آن در سال ۱۳۵۴ اعلام نمود که مقررات مواد ۱۷، ۲۳، ۲۴، ۲۶ کنوانسیون را صرفا توصیه تلقی نموده و خود را ملزم و مکلف به اجرای آن نمی داند. در نتیجه می توان گفت تعهدات بین المللی در قبال پناهندگان، حتی توسط کشورهای عضو کنوانسیون تا حد زیادی در چارچوب سیاست های خودشان قابل تفسیر است تا براساس مسئولیت های ناشی از مقررات بین المللی.

دیگر آنکه مقررات کنوانسیون ۱۹۵۱ در برخی موارد با دکترین عدم تبعیض مطابقت نداشته و موجب اعمال تبعیض در قبال پناهندگان می گردند. به نظر می رسد بسیاری از قواعد و مقررات مذکور در کنوانسیون ۱۹۵۱ به اتکا اصل «عدم تبعیض» که در اکثر معاهدات و کنوانسیون های حقوق بشری بدان پرداخته شده است از درجه اعتبار ساقط می گردند. کنوانسیون ۱۹۵۱ به طور کلی میان افرادی که مشمول معنای دقیق پناهندگی قرار می گیرند و سایر اتباع خارجی که در حوزه سرزمینی یک دولت ساکن هستند تمایز قائل می شود و یا همچنین در اجرای تعاریف مذکور در کنوانسیون بعد از اعمال تبعیض میان مفاهیم متشابه وضعیت حقوقی ایجاد شده را بررسی می کند.

مطابق با دکترین عدم تبعیض هرگونه تمایز، برای آنکه مشروع و معتبر تلقی شود باید شرایطی داشته باشد و از جمله آن شرایط این است که قانونی باشد، هدف مشروع داشته باشد، منطقی باشد و همچنین عینی و متناسب باشد[۱] و حال آنکه تمیز و تفکیک در این کنوانسیون باعث ایجاد تبعیض می گردد و نامشروع است. ضمن آن که در ماده ۲۶ میثاق بین المللی حقوق مدنی و سیاسی که از جمله اسناد حقوق بشری موخر بر کنوانسیون ۱۹۵۱ می باشد آمده است: «کلیه اشخاص در مقابل قانون مساوی هستند و بدون هیچ گونه تبعیضی استحقاق حمایت بالسویه قانون را دارند از این لحاظ قانون باید هرگونه تبعیض خصوصا از حیث نژاد، رنگ، جنس، زبان، مذهب، عقیده سیاسی و عقاید دیگر، اصل و منشا ملی یا اجتماعی، مکنت، نسبت یا هر وضعیت دیگر تضمین کند و یا آن که در ماده ۲۷ با اشاره به اقلیت های نژادی- مذهبی یا زبانی آمده است که اقلیت های مذبور را نمی توان از این حق محروم نمود که به طور جمعی با سایر افراد گروه خودشان از فرهنگ خاص خود متمتع شوند.

نتیجه آن که پناهندگان نیز محقند به طور کامل و مساوی از حقوق بهره مند گردیده و اعمال هرگونه تبعیض و تمایز در قبال آنان غیرقانونی و مغایر با اسناد و معاهدات حقوق بشری است.

ب: راهکارهای اجرای موثر کنوانسیون ۱۹۵۱

۱- همکاری مقامات دولتی

به منظور نیل به اجرای موثر بر کنوانسیون ۱۹۵۱، دولت ها موظفند شرایط لازم در جهت انجام وظیفه از سوی کمیساریای عالی ملل متحد برای پناهندگان را فراهم ساخته و راه کارهای لازم در جهت تسهیل فعالیت های این نهاد را به کار بندند، دولت ها همچنین متعهد می گردند که اطلاعات و آمار درخواست شده از سوی کمیساریا را راجع به وضع پناهندگان تهیه و در اختیار این نهاد بگذارند[۲].

نکته حائز اهمیت، گوناگونی و تفاوتی است که در عملکرد کمیساریای عالی ملل متحد برای پناهندگان با کمیسیون و کمیته سایر معاهدات حقوق بشری به چشم می خورد. در عمل ساختار کمیساریای عالی ملل متحد برای پناهندگان به گونه ای است که بیشتر نقش یک نهاد «دیپلماتیک بین المللی» را ایفا می نماید تا یک نهاد بین المللی حقوقی را و این در حالی است که اساسنامه کمیساریای عالی ملل متحد برای پناهندگان تاکید دارد که کار کمیساریای عالی ماهیتی کاملا غیرسیاسی، انسان دوستانه و اجتماعی است و اصولا به گروه های پناهندگان ارتباط دارد.

۲- افزایش نقش کمیساریا و کمیته اجرایی

همان گونه که نهادهای بین المللی مربوط به معاهدات بر نحوه اعمال معاهده در دول عضو نظارت می نمایند، کمیساریای عالی ملل متحد برای پناهندگان، نیز بر نحوه اجرای مقررات کنوانسیون ۱۹۵۱، نظارت می نماید اما میان مفهوم نظارت در نهادهای معاهدات و نظارت به وسیله کمیساریای عالی ملل متحد برای پناهندگان تفاوت بسیاری وجود دارد. این تفاوت زمانی که دولت ها آشکارا از اجرای قواعد مقرر به نفع پناهندگان و پناه جویان سرباز می زنند، بیشتر خودنمایی می کند. در چنین شرایطی و به منظور مقابله به معضلات فوق الذکر، لزوم اتخاذ تصمیمات جدیدی احساس می گردد، به نوعی که با توسعه نقش کمیساریای عالی ملل متحد برای پناهندگان، دولت ها ملزم به اجرای عملی مقررات کنوانسیون نسبت به پناهندگان گردند. هنگامی که دولت ها به راحتی از رعایت اصول بنیادین حقوق بشری در قبال پناهندگان سرباز می زنند، نهادهای بین المللی نیز از تروج و توسعه حقوقی که در قبال پناهندگان قابلیت اعمال داشته باشد خودداری خواهند نمود.

به همین منظور ایجاد یک مکانیسم جدید و توسعه نقش کمیساریای عالی ملل متحد برای پناهندگان در اولویت قرار می گیرد. راه کارهای گوناگونی برای توسعه نقش کمیساریا قابل تصور است. یکی از این راه کارها ترغیب دولت های متعاقد به وضع موافقت نامه های جدید در مورد پناهندگان است. در این راستا دول متعاقد از طریق انعقاد موافقت نامه های جدید فی مابین خود و یا با کمیته اجرایی کمیساریای عالی ملل متحد برای پناهندگان (EXCOM) بر اقتدار کمیساریا می افزایند. این موافقت نامه ها مسلما در تفسیر کنوانسیون ۱۹۵۱ نیز موثر خواهند بود و از طریق تفسیر کنوانسیون باعث توسعه قابلیت اجرایی آن می شوند. این روش تفسیری با قواعد مقرر در ماده ۳۱ کنوانسیون حقوق معاهدات ۱۹۶۹ وین تطابق کامل دارد. علی الاصول توافق های بعدی طرف های معاهده درباره خود معاهده یا نحوه اجرای آن عاملی است که در تفسیر معاهده تاثیر بسیاری دارد.

با این حال هنوز خلاهای بسیاری درکنوانسیون ۱۹۵۱ وجود دارند که مانع از اجرای پیشنهاد فوق الذکر می شوند. اول آنکه در مورد نحوه اجرای کنوانسیون ۱۹۵۱ هنوز نهادی مستقل برای تفسیر و ارائه راه کار به دولت ها ایجاد نگردیده است. دوم آنکه در باب رسیدگی به شکایات افراد بر خلاف رویه موجود در سایر معاهدات حقوق بشری، مکانیسم شکایت و اقامه دعوا در کنوانسیون ۱۹۵۱ وجود ندارد.

مبحث دوم: سایر اسناد حقوق بشری

در مقابل اسناد بین المللی خاص پناهندگان، که فقط به وضعیت پناهندگان توجه دارند، یکسری اسناد حقوق بشری هم وجود دارند که به پناهندگان از دید حقوق بشری توجه دارند، زیرا برای پناهندگان همان حقوقی را قائل هستند که برای تمامی ابناء بشر، صرف نظر از جنس، رنگ، نژاد، ملیت، مذهب و مرام سیاسی قابل اعمال است و پناهندگان نیز به عنوان مصداقی از مصادیق ابناء بشر می توانند از این حقوق بهره گرفته و بدان استناد کنند.

گفتار اول: اعلامیه جهانی حقوق بشر

گرچه اعلامیه جهانی حقوق بشر، مستقیما در ارتباط با پناهندگان وضع نگردیده است، لکن متضمن حقوقی است که برای همه انسانها صرف نظر از تابعیت و تعلق انها به کشوری خاص تدوین گردیده است. چنان که مقدمه[۳] آن بیانگر همین موضوع است.

اساسی ترین حقوق پیش بینی شده در اعلامیه صرف نظر از وضعیت تابعیتی فرد موارد ذیل است[۴]:

حق زندگی و امنیت شخصی، منع بردگی و داد و ستد بردگان به هر نوع، حق برخورداری از رفتار موافق شئون بشری و منع شکنجه، حق داشتن شخصیت حقوقی به عنوان یک انسان در مقابل قانون، حق بهره مندی از عدم تبعیض در حمایت قانون، حق مراجعه به محاکم ملی صالحه برای احقاق، حق استقلال در زندگی خصوصی و امور خانوادگی در مقابل مداخله های خودسرانه، حق عبور و مرور آزادانه و ترک کشور، حق پناهندگی در سایر کشورها در مقابل تعقیب، شکنجه و آزار[۵]، حق داشتن تابعیت، حق تشکیل خانواده، حق مالکیت، حق داشتن مذهب و تغییر آن و انجام مراسم آن، حق آزادی عقیده و بیان،حق شرکت در اجتماعات مسالمت آمیز، حق بهره مندی از امنیت اجتماعی، حق انتخاب حرفه و شغل، حق تامین اجتماعی، حق بهره مندی از آموزش و پرورش و شرکت در فعالیت های فرهنگی و هنری.

گفتار دوم: میثاقین (میثاق حقوق مدنی و سیاسی[۶]). (میثاق حقوق اقتصادی و اجتماعی و فرهنگی[۷])

این دو میثاق حاوی حقوق اساسی بشر است و اصول و صورت بندی آن، همان است که در اعلامیه جهانی آمده است[۸]. منتهی میثاق ها آن را با دقت و وضوح بیشتری مورد تحلیل قرار داده و در برخی موارد نیز تغییرات کلی در آن به عمل آورده اند با این ویژگی که در میثاق ها رعایت حقوق مندرج در آنها، برای دولت ها یک تکلیف حقوقی محسوب می شود؛ در صورتی که اعلامیه جهانی آن را یک تکلیف اخلاقی و معنوی تلقی می کند[۹].

این میثاق نیز همانند اعلامیه جهانی حقوق بشر مستقیما به مساله پناهندگی و حقوق پناهنده نپرداخته اند؛ لیکن حقوق اساسی انسان رابدون توجه به تابعیت و شرایط خاص ترسیم کرده است و در نتیجه در ارتباط با حقوق پناهنده به آن دو نیز می توان استناد کرد[۱۰].میثاق حقوق اقتصادی- اجتماعی و فرهنگی نیز کلیه اعضای خانواده بشری را مبنای عدالت و صلح در جهان از حیثیت یکسانی برخوردار می داند؛ و تاکید می کند «این حقوق ناشی از حیثیت ذاتی شخص انسان است[۱۱].»

در نتیجه می توان گفت: «از دید سازمان ملل متحد، عرف و عادت و سنن جوامع مختلف، حقوق انسان ها محترم بوده و نمی توان به بهانه این که در حقوق بین الملل مستقلا به آنها اشاره نشده است یا کم شده است، آنها را نادیده گرفت و به حساب نیاورد.

گفتار سوم: اعلامیه حقوق بشر اسلامی

اعلامیه اسلامی حقوق بشر با تاکید بر همبستگی انسان ها با یکدیگر، حقوقی را به عنوان حقوق غیرقابل سلب برای همه انسان ها پیش بینی نموده است که این حقوق صرف نظر از وضعیت تابعیتی فرد، برای او متصور است[۱۲]. از جمله:

حق حیات، حق دفع از آوازه و شهرت خود در زندگی و پس از مرگ، حق تشکیل خانواده، حق داشتن شخصیت حقوقی و یا قیم، حق طلب علم، حق انتقال و انتخاب مکان[۱۳]، حق کار و پیشه، حق مالکیت، حق بهره مندی از دستاوردهای علمی ادبی- تکنولوژی مشروع، حق بهداشت عمومی، حق امنیت فردی و استقلال در امور خانوادگی و خصوصی، حق مساوات در مقابل دادگاه و قانون، حق آزادی بیان در محدوده مقررات شرعی.

[۱] – میثاق بین المللی حقوق اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی، ماده۴

[۲] – ماده ۳۵ این کنوانسیون با عنوان همکاری مقامات ملی با ملل متحد آورده است: